自然资源部办公厅近日印发《关于开展2021年卫片执法工作的通知》（以下简称《通知》），对2021年卫片执法在工作思路、工作方式和工作要求上作了一些调整完善。自然资源部部署开展卫片执法工作是落实习近平生态文明思想，落实党中央、国务院决策部署的重要举措。各级自然资源主管部门要认真组织，确保卫片执法工作取得实效。为了帮助大家更好地理解和把握2021年卫片执法的新要求，自然资源部执法局对2021年卫片执法工作进行了解读。

一、2021年卫片执法工作与往年相比，有哪些调整？

与往年相比，主要有以下几个方面较大的调整：一是工作组织方式由“季度+年度”改为“月清”“季核”“年度评估”。《通知》首次提出了“月清、季核、年度评估”的工作要求。“月清”指的是，县级要在当月完成上月自然资源部下发图斑的核查判定，并填报到卫片系统中。“季核”指的是，市级在一个季度内必须对各县级填报的图斑核查情况进行一次全面审核；省级自然资源主管部门至少以季度为单位，对本地区填报结果进行内业核查和外业抽查；自然资源部将以季度为单位组织开展抽查。“年度评估”指的是，在完成对完整的四个季度图斑核查填报后，经省级全面审核，形成年度卫片执法成果和报告报部，并以此成果为基础按年度评估一个地区管理秩序。二是由下发土地、矿产卫片两类图斑，改为“一图两用”。从今年开始，自然资源部下发的图斑不再区分土地、矿产卫片图斑，该图斑既作为土地卫片执法，也作为矿产卫片执法使用。矿产卫片执法工作流程，作了一些调整，分为“一图两用”“图斑复核”两个阶段。三是实行等量扣减占补平衡耕地数量，防止耕地流失。《通知》按照“增违挂钩”的要求，对有关要求进行了细化明确。省级自然资源主管部门要加强对市、县实际耕地保有量的考核，对年度内违法占用耕地且未能消除违法状态的，要等量扣除该地区用于耕地占补平衡的可补充耕地数量；对年度内违法占用永久基本农田且未能消除违法状态的，要限期拆除复耕，确实不能恢复原种植条件的，要限期补划。四是严格问责标准计算方法，严肃问责。在评估市、县管理秩序、计算问责比例时，对“国家级和省级重大基础设施项目”违法用地，以往只扣分子不扣分母，不利于“严起来”，现改为分子、分母同时扣减，防止通过重点工程项目增大其他项目违法用地空间。在评估省级土地管理秩序、计算问责比例时，不再扣减省级重大基础设施项目违法用地。在责任追究环节明确了省级纳入问责范围的标准。　　为“零容忍”遏制新增乱占耕地建房行为，从严保护耕地，《通知》明确不再执行扣减符合“一户一宅”等条件的农村宅基地违法用地、保障性安居工程违法用地等政策。五是突出对重点区域、重要矿种的监管和保护。在往年卫片执法对重点矿区进行监管的基础上，今年首次提出要强化对自然保护地、长江流域和黄河沿岸县域等重点地区、稀土等国家战略性资源重要矿种的监管。自然资源部将通过加强重点区域和重要矿种区遥感监测频次，加大外业实地核查力度，利用亚米级高清遥感影像审核地方核查成果，不断强化矿产卫片执法工作。

二、作这些调整，主要考虑是什么？

按照党中央、国务院部署，在积极稳妥、依法有序处置历史存量问题的同时，更要以“零容忍”态度坚决遏制新增违法占用耕地行为。卫片执法要作为坚决遏制新增违法占用耕地问题的重要抓手，进一步提高时效性，推动落实早发现、早制止、严查处；同时，按照相关要求对卫片执法工作各环节潜在风险点进行了全面梳理，进一步完善卫片执法工作机制。

一是提高时效性，辅助地方做到“早发现、早制止、严查处”。改进图斑提取、下发、填报和统计分析机制，进一步提高卫片执法时效性、精准性和系统性。按照新的工作方式要求，卫片执法图斑将提取后即时下发，图斑核实情况县级填报无需定期上报，只需确认保存，上级即时可以查看。通过提升违法用地发现、上报速度，便于部、省、地市三级能更快地掌握县级填报的违法用地情况，倒逼县级落实“早发现、早制止、严查处”要求。

二是压实各级责任，提高准确性，防止在数字上做文章。按照“省级负总责，市级全面审核，县级做好核查、落实整改”的工作模式，省级自然资源主管部门对本地区卫片执法工作负总责。在加强组织领导的同时，要求各省级制定本地区工作方案时，逐级细化明确各级职责，层层压实责任。市级自然资源主管部门要对县级填报的数据进行全面审核，并对审核结果负责。县级自然资源主管部门对填报数据的真实性承担直接责任。

三是明确图斑判定规则和成果上报质量要求。为了指导和约束地方图斑核查判定工作,便于标准化操作，提高上报成果真实性、准确性，避免抽查、督察等工作中产生不同理解，《通知》对地方反映较为集中的存量建设用地问题、临时用地问题和其他特殊情况的卫片图斑如何判定，作了补充规定。

三、具体调整内容有哪些？

（一）调整工作思路，细化各级责任

今年卫片执法工作对省、市、县三级具体在工作中承担的责任进行了明确，对各级的主要工作、责任环节进行了区分，就是为了在部开展抽查、督察工作时，可以对照发现的问题，针对性的进行追究。《通知》首次提出，省级自然资源主管部门要认真梳理潜在风险点和薄弱环节，细化明确市、县两级自然资源主管部门在卫片执法工作中的工作职责和有关要求，建立成果审核和责任追究机制，组织技术单位或购买第三方服务，对地方填报数据的真实性进行核查，确保按时完成工作任务。

《通知》明确，今年卫片执法工作，自然资源部将首次以季度为单位，组织有关直属事业单位利用“互联网+”等方式开展抽查、核查。国家自然资源督察机构将强化对地方卫片执法工作的督察监督。

（二）改进工作方式，突出时效性

问：“月清”是要将季度卫片变为月度卫片吗？

答：“月清”是指县级要在当月完成上月部下发图斑的核查判定，并填报到卫片系统中。不是每月实现一次全覆盖的卫片图斑提取；也不是每月下发一次图斑数据。基层每月尽快完成下发图斑的核查工作，自然资源部层面在下一月进行统计汇总。“月清”更主要的是为了解决提取、下发周期过长，数据上报环节复杂，数据上报后无法及时跟踪完善的问题，进一步提高卫片执法工作中，图斑提取、图斑下发、图斑上报三个环节的运转速度。

问：具体来说，实现“月清”有哪些改进措施？

答：一是在季度卫片执法工作模式基础上，自然资源部相关单位按照《卫片执法技术支撑工作机制》，进一步提高卫片执法图斑下发效率。一般在拍摄卫星影像后10个工作日内，通过自然资源卫星遥感云服务平台向各省级自然资源执法部门和各省级自然资源卫星应用技术中心推送非涉密卫星影像图和变化图斑信息。变化图斑土地、矿产共用，制作一批，下发一批，辅助地方“早发现、早制止”。年底时，利用2021年度国土变更调查成果制作卫片执法补充图斑，并下发地方。二是提出省级自然资源主管部门要通过加强内部协调组织现有技术单位、购买第三方服务等方式，形成本地区卫片执法技术支撑机制，有条件的地区可以自行组织提取卫片图斑，作为部下发图斑的补充。在工作中要完善图斑提取、数据审核、外业核查等环节的标准、规范，固化为内控机制，消除潜在风险，堵塞漏洞，提升风险防控能力。三是自然资源部执法综合监管平台卫片系统将进行对应升级完善。图斑影像、矢量数据通过“卫星遥感云服务平台”下发后，将自动导入卫片系统，供县级自然资源主管部门填报；县级填报的数据不再需要统一上报，只需保存确认，上级自然资源主管部门可以直接查看、审核，但不能修改；县级可以随时修改数据、更新查处进展；省级自然资源主管部门于每月最后一天前确认全省图斑核查、填报工作进展情况，在卫片系统中点击确认状态，自然资源部将确认后的有关数据予以备份，并以备份数据为准，统计分析各地工作进展情况。

问：“季核”是今年新提出的要求，与往年相比有什么变化？

答：过去卫片执法工作中，只明确半年、年度数据上报时，省级要进行数据审核。现在，针对卫片数据中暴露出的审核不足问题，省级审核工作量大、难度大的问题，明确了每季度市级自然资源主管部门要对县级填报数据进行全面审核，并强调市级对审核结果负责。同时，省级自然资源主管部门至少以季度为单位，对本地区填报结果进行内业核查和外业抽查，确保成果真实准确；自然资源部将以季度为单位组织开展抽查、核查，分析评估地方上报成果的真实性，并督促纠正。

此次《通知》特别强调，对抽查图斑判定真实性低于90%或存在虚假整改情况的省份，将通报批评。90%是最低标准，今后还要逐步提高。

（三）加强监督监管，突出耕地保护

问：部层面将采取哪些措施突出耕地监管？

答：自然资源部将通过定期对地方图斑核实进展情况进行通报，推动地方落实“月清”工作要求。通过定期组织部有关技术支撑单位开展“不打招呼”的暗访式实地抽查，推动地方落实“季核”工作要求，督促地方提高上报数据成果的真实性、准确性。通过建立违法用地整改跟踪监管机制，利用高频次的新遥感影像持续监督地方违法用地拆除复耕情况，防止虚假整改；检验地方是否以“零容忍”态度坚决遏制新增违法占用耕地行为，倒逼地方整改新增违法占用耕地行为。最终，实现评估一个地区自然资源管理秩序特别是违法占用耕地情况，采取约谈、问责等方式推动落实最严格的耕地保护制度，保障国家粮食安全，助力生态文明建设。

问：对于已经发现的占用耕地（永久基本农田）违法用地行为将采取什么措施？

答：对于卫片执法图斑核查中发现确属自然资源违法行为的，县级自然资源主管部门要依法依规履职尽责，积极推动整改，消除违法用地状态。《通知》中首次提出，各地要将坚决遏制新增违法占用耕地作为衡量一个地区土地卫片执法工作成效的第一标准，按照党中央、国务院决策部署，采取多种措施确保消除违法占用耕地状态。同时，《通知》还明确：“地方各级自然资源主管部门要依法履行职责，严肃查处违法占用或破坏耕地、违法占用或破坏永久基本农田行为。涉及追究党纪政务处分的，要移交纪委监委；涉嫌犯罪的，要移交司法机关追究刑事责任”。简单说就是对于违法占用或破坏耕地、违法占用或破坏永久基本农田行为的不仅仅要消除违法占用的状态，还应当予以行政处罚，并追究党纪政务处分、追究刑事责任。

问：对农村村民违法用地建住宅项目，采取哪些措施？

答：一是违法占用耕地（永久基本农田）的农村村民违法用地建住宅项目，要按照农村乱占耕地建房问题专项整治工作要求，依法依规履职尽责，积极推动整改，消除违法用地状态，并及时移交有处罚权的管理部门或乡镇政府，注意做好记录。二是对违法占用除耕地（永久基本农田）外其他土地的农村村民违法用地建住宅项目，属于职责范围外的违法行为，应当及时移交有处罚权的管理部门或乡镇政府，并做好记录。

（四）严格问责标准，突出“严起来”要求

问：今年严格问责标准，部采取了哪些改进措施？

答：具体来说：在评估一个市、县级地区土地管理秩序、核实问责条件时，根据“鼓励整改、区分责任、精准问责”的原则，有关考虑因素按以下方法计算：一是对于“已补办完善用地手续”的（包括通过城乡建设用地增减挂钩等方式补办手续，并在系统中勾选“其他建设用地审批手续”），在问责评估时，只扣分子不扣分母。二是对于“已拆除复耕到位”的，在问责评估时，分子分母同时扣除。三是对于已履行监管和服务职责的交通、能源、水利等重大基础设施项目（以国家部委或省级发展改革部门的立项文件、重大基础设施项目清单为准）违法用地，在问责评估时，分子分母同时扣除。四是在评估省级地区土地管理秩序、核实问责条件时，省级重大基础设施项目违法用地不予扣减。五是以往符合“一户一宅”条件的农村宅基地违法用地、保障性安居工程违法用地等可予以扣减的政策，不再执行。六是对于“存量建设用地违法”“农业项目破坏耕地（永久基本农田）”，在问责评估时，分子分母均不计入。

特别需要强调的是，在综合考虑近年来全国违法占用耕地总量和问题较为突出的省份情况，为压实省级人民政府主体责任，首次明确省级违法占用耕地面积绝对值5000亩以上、且违法占用耕地面积比例15%以上的，应当纳入问责范围。市、县违法占用耕地面积绝对值分别保持500亩、100亩不变。

问：这些措施将如何落实？

答：《通知》明确，对违法严重地区，省级自然资源主管部门要报请省级人民政府严肃开展约谈，督促限期整改。经评估后，对情节严重、存在《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《违反土地管理规定行为处分办法》等规定情形的地区，省级自然资源主管部门要按照干部管理权限，向纪检监察机关或人事部门移交问题线索。部层面将根据年度评估分析或抽查、核查结果，按照报经中央纪委、国家监委同意的《自然资源行政监督与纪检监察监督贯通协调工作机制清单》（自然资党发〔2020〕50号，已抄送各省、自治区、直辖市及计划单列市纪委监委，新疆生产建设兵团纪委监委）规定，向省级纪委监委移交问题线索。

（五）明确图斑类型判定政策，突出规范工作

问：今年卫片执法对存量建设用地判定是如何要求的？

答：从季度卫片执法开始，提取图斑的要求发生了变化，只反映遥感影像上出现的地表实际变化情况，不再利用变更调查建设用地成果进行去除。因此,较过去年度卫片执法时出现了很多在存量建设用地上的图斑，一些翻新的房屋、厂房、道路会作为变化图斑提取出来；一些临时堆放物资行为、房屋拆迁行为也会作为变化图斑提取出来。同时，自然资源部成立以来，新增了查处违反国土空间规划行为的职责，对于这些图斑，需要地方结合本地实际工作职责，发现和查处图斑是否涉及违反《城乡规划法》行为。如果城乡规划执法职能在本地区自然资源主管部门的，应由自然资源主管部门组织核实和查处；如果城乡规划执法职能在城市综合执法局或者其他部门的，应该做好线索移交工作。

具体来说，卫片图斑（或分割后的地块，下同）所涉及的国土调查数据库中的现状地类全部为建设用地的，属于存量建设用地。在《土地管理法》实施以前已作为建设用地使用的，在翻新后被卫片监测发现的，同时不存在违反国土空间规划（编制审批前，为经依法批准的土地利用规划和城乡规划，下同）情况的，判定为“实地伪变化”，不再纳入问题台账；存在违反国土空间规划的，应当判定为“存量建设用地违法”。《土地管理法》实施之后建设占用的，如果一直没有按照《土地管理法》的规定，取得相应建设用地批复或完成确权登记的，在翻新后被卫片监测发现的，应当判定为“存量建设用地违法”。如果仅是在存量建设用地上堆放物资、房屋拆迁等造成的非建设变化，应当判定为“实地伪变化”，不再纳入问题台账。

问：对占用耕地的设施农业项目，将采取哪些措施加强监管？

答：在卫片执法工作中，设施农业用地按照实际用途进行认定。对实际用途符合《自然资源部 农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》《自然资源部 国家发展改革委 农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》要求，但图斑核查时发现没有履行备案程序的，应判定为“设施农业用地”并在卫片系统中备注“未备案”，以便于自然资源部今后进行跟踪监管；同时，执法部门要将有关项目情况以内部工作联系函的形式告知耕保部门，便于耕保部门规范备案管理工作,可以配合耕保部门做好督促备案工作。对于作物种植和畜禽水产养殖设施建设对耕地耕作层造成破坏的，应认定为农业设施建设用地并由耕保部门加强持续监管。对农业养殖设施建设占用永久基本农田的，应当由县级自然资源主管部门的耕保部门进行认定，未同意补划的，判定为“农业项目破坏耕地（永久基本农田）”并进行查处。对假借设施农业项目名义，实施非农业建设的，应当判定为“新增建设用地违法”。

问：对临时用地判定是如何要求的？

答：在卫片执法工作中，临时用地按照实际情况进行认定。实际为临时用地且取得临时用地批复的图斑，判定为临时用地。如：建设项目临时指挥部及工棚、工程临时露天及封闭式搅拌站、工程临时钢筋或预制板加工、建设施工的临时碎石场或取土场、地质勘查临时用地、采矿用地方式改革试点范围内的采矿用地。具体来说，未取得临时用地批复或假借临时用地名义而进行非农建设的图斑，应当判定为新增建设违法占地。

特别要强调的是，为实施非农建设而进行推填土、土地平整等，且未依法取得建设用地批复的，必须判定为新增建设违法占地，不得判定为临时用地。已经取得临时用地批复，但实际用地不是作为临时用地使用的，应倒查批后监管责任。

问：对实地伪（未）变化判定是如何要求的？

答：在卫片执法工作中，要实事求是地认定实地伪（未）变化。如：道路边坡治理、河道治理、水库水面的泡沫码头、水池沟渠、管道铺设、高压铁塔、风电塔座、围填海图斑、水面高架路桥、挑空水面的水工建筑及景观平台等图斑，应当由省级自然资源主管部门用途管制机构结合本地有关政策要求，认定有关类型用地是否属于新增建设用地范围或按照新增建设用地管理。经有关部门认定无需办理用地审批的，判定为“实地伪（未）变化”，不再纳入问题台账；需要办理用地审批手续但尚未取得用地批复的，判定为“新增建设用地违法”。

特别要强调的是，对为实施非农建设而进行推填土、土地平整等，且未依法取得建设用地批复的，必须判定为新增建设违法占地，不得判定为实地伪（未）变化。

问：对国家级深度贫困地区政策，现在的新要求是什么？

答：按照原国土资源部《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的一按键》（国土资规〔2017〕10号）要求，2020年年底前允许边报批边建设的深度贫困地区建设项目用地，判定为“合法用地”。2021年1月1日起新建的项目，未依法依规办理用地审批手续的，判定为违法用地。

问：对图斑勾画误差等情况是如何要求的？

答：对于勾画图斑误差、因地形复杂图斑扩大等原因，导致图斑范围与审批红线范围不一致的，按照实际建设占地情况，判定是因地形、建设施工原因导致临时扩大项目用地范围，还是存在超出用地审批范围的违法用地。在卫片系统内填报时应按照实际情况进行图斑分割，按照核实准确的新增建设范围及面积进行填报，并在备注中说明分割原因。

（六）调整矿产卫片执法工作程序，增强工作系统性

问：“一图两用”阶段是如何要求的？

答：自然资源部信息中心在变化图斑套合土地、矿产审批信息后，通过综合执法监管平台推送各省自然资源主管部门，同时推送自然资源航空物探遥感中心。各省级自然资源主管部门组织市、县自然资源主管部门对变化图斑进行核实处理，并根据核查情况在综合执法监管平台的卫片模块分别填报，其中既涉地又涉矿的，同时在两个模块中填报。矿产卫片只填报判定为“违法”或合法涉矿图斑相关核查信息，判定为“伪变化”“其他”类型的图斑核查信息不填报。省级自然资源主管部门负责组织对本省填报情况审核把关，部组织航遥中心进行内业审查。

问：“图斑复核”阶段是如何要求的？

答：自然资源部组织自然资源航空物探遥感中心，结合不同时相遥感影像套合解析情况和“一图两用”阶段填报情况，将疑似违法图斑与地方填报的矿产图斑核查情况比对，对地方没有填报为“违法”但存疑的图斑进行梳理，通过综合执法监管平台下发地方复核。“图斑复核”阶段，矿产卫片填报要结合复核实际情况，判定为“违法”“合法”“伪变化”和“其他”。对判定为“违法”但未立案的，“伪变化”的，要详细说明判定理由。“图斑复核”阶段，图斑填报时间按照“月清、季核、年度评估”的要求管理。对于重点区域图斑、大图斑、存在异议的图斑，省、市两级自然资源主管部门要加强对复核图斑的内业审核和外业抽查，航遥中心组织技术力量实地核实，部适时进行抽查。